* 이 글은 김준래 외. (2024). 지방자치단체 공공시설 운영현황 공개제도의 쟁점 진단 및 개선방안.
건축공간연구원 중 일부 내용을 정리하여 작성함

행정안전부는 지자체 공공시설에서 발생하는 일부 예산 낭비사례를 방지하고 효율적이고 투명한 시설 관리 강화를 위한 정책으로 ‘지방자치단체 공공시설 운영현황 공개제도’를 전국적으로 시행 중이다. 공개제도는 주민들이 주로 이용하는 공립도서관, 체육관 등의 운영현황을 공개하는 것으로, 공공시설이 건립된 이후 전국 단위로 운영관리 현황을 파악할 수 있는 유일한 제도이나 공개데이터의 오류, 누락 및 지자체 관리 소홀로 정책의 신뢰도가 낮아진 상태이다. 이에 공공시설 운영현황 공개제도를 통해 제공되는 데이터 이슈를 진단하고, 지방자치단체 현장조사를 통한 관리실태를 분석하여 시급성과 중요성을 토대로 제도 개선의 기본 방향과 세부 개선 사항을 제시하였다.

제도 도입 배경
지방자치단체가 건립하고 운영하는 공공시설은 주민들의 일상생활 편의를 증진하고 삶의 질을 향상시키는 데 필수적인 생활인프라로 자리매김하였다. 도서관, 문화센터, 체육시설, 복지관 등 다양한 유형의 공공시설은 지역사회의 활력을 불어넣고 주민 공동체 형성에도 기여하면서 그 중요성이 점차 증대되고 있다.

다만 일부 시설의 예산 낭비사례가 확인되면서 공공시설이 효율적이고 투명하게 운영·관리되는지 여부가 주요 관리 사항으로 부각되고 있다. 이에 행정안전부는 공공시설의 내실 있는 운영과 투명한 정보 공개를 위해 ‘지방자치단체 공공시설 운영현황 공개제도’를 2015년부터 도입하여 시행하고 있다. 공공시설이 건립된 이후 운영현황을 전국 단위로 공개하는 유일한 제도로서, 공공시설에 대한 국민의 알 권리를 충족시키고 효율적인 운영관리를 유도하는 중요한 수단으로서 의의를 갖는다.

공개대상과 공개항목
공개대상은 공공시설 건립비용과 시설유형을 기준으로 구분한다. 건립비용을 기준으로 광역 자치단체는 300억 원 이상(2020년 이전 200억 원), 기초자치단체는 200억 원 이상(2020년 이전 100억 원)인 지자체 소유의 공공시설이 해당되며, 주민편의와 안전 등을 위한 문화·체육· 복지시설 등이 공개대상이 된다. 

공공시설 운영현황의 공개항목은 매년 ‘지방자치단체 재정공시 편람’을 통해 안내되며, 세부적인  사항은 연도에 따라 차이가 있다. 2023년 재정공시 편람에 따른 2022년도 공공시설 운영현황은 크게 ‘시설현황’과 ‘운영현황’으로 구분하고 있다. 시설현황 항목에는 자치단체명, 시설유형, 시설구분, 시설명, 건립일, 건물면적, 토지면적을 작성하도록 안내하고 있으며, 운영현황 항목은 운영방식, 관리인력, 연간 이용인원, 자산가치 변동현황, 운영비용, 운영수익, 순수익으로 구성된다.



공개데이터 이슈 진단
2014년에서 2022년까지 총 9년간의 공공시설 운영현황 데이터를 시계열 자료로 구축하여 공개정보의 오류 양상을 진단한 결과 공공시설의 전체 또는 일부 항목 누락, 데이터의 오기입, 특정 자치단체 공공시설 누락 등이 확인되었다. 최근 3년(2020년~2022년)간의 자료를 중심으로 주요 쟁점을 정리하면 다음과 같다. 

• 데이터 누락
공공시설 운영현황 항목에서 ‘null’ 또는 ‘0’으로 공개된 다수의 시설을 확인할 수 있는데, 대표적인 항목 중 하나가 관리인력이다. 공공시설에 대한 관리인력은 최소 1명 이상이 예상되나 시계열 자료에서 값이 없거나 0명인 시설이 다수 확인되며 시설 자체가 누락되는 경우도 존재한다.



• 고정 데이터 변경
공공시설의 시설현황 항목에 해당하는 시설유형, 시설구분, 시설명, 건립일 등은 변동 가능성이 낮기 때문에 대체로 고정되는 데이터에 해당된다. 그러나 일부 시설에서 고정데이터가 연도별로 변경되는 것이 확인되며, 특히 건립일 항목에서 이러한 양상이 두드러지게 확인된다. 



• 데이터 오류 및 오기입 의심
건물면적과 토지면적은 공공시설이 조성된 이후에도 변동될 수 있는 항목이다. 다만 해당 시설에서 증축·리모델링·철거  등의  건축행위가  발생하지  않았음에도  건물면적과  토지면적  데이터가 뒤바뀌거나 차년도에 건물면적은 3분의 1 수준으로 감소하고, 토지면적은 13배 이상 증가하는 시설도 확인된다.



건립비용은 시설 건립에 소요된 일체의 모든 비용으로서 도서, 미술품, 서가 구입비 등을 포함하여 산정하도록 규정하고 있다. 건립비용 항목은 리모델링, 증축 등 시설 유지관리 상황에 따라 증가 할 수 있으나 축소될 수 없는 데이터 유형이다. 그러나 일부 시설에서 전년도 대비 오히려 건립비용이 축소되는 오류가 확인된다.



• 데이터 미산정 및 계산식 오류
연간 이용인원의 경우, 실제 집계한 데이터가 아닌 추정 값을 공개하는 것으로 의심되는 시설이 다수로 확인된다. 정확한 시설의 총 이용자라기보다는 개략적으로 산출한 데이터가 활용되면서 부정확한 데이터가 계속 공개되는 실상을 확인할 수 있다.



자산가치 변동현황1) 항목 역시 오류가 다수 발견되었는데, 주로 계산식이 미적용되는 것으로 의심된다. 공공시설은 내용연수에 따라 감가상각이 발생하고, 건립비용에서 감가상각누계액을 제외한 값이 장부가액이 된다. 그러나 감가상각비 데이터가 0인 시설이 다수 확인되며, 잘못 계산된 장부가액이 불완전한 정보로 제공되고 있다.

• 변경된 공개대상 기준 미반영 및 지자체의 부실한 관리 

2021년 공개대상 기준 금액이 변경되었으나 기준에 맞지 않는 시설이 공개되거나 공개대상 시설이 누락되는 문제도 확인되었다. 개별 공공시설의 문제를 넘어, 특정 지자체의 공공시설 자료가 미공개된 사례도 확인되었다. 공공시설 운영현황을 충실히 공개하는 광역자치단체의 수가 감소하여, 최근 3년 연속 자료를 공개한 광역자치단체는 전체 17개 시·도중 약 60%인 10개에 불과하였다. 기초자치단체의 경우, 2021년 공개대상 금액 기준이 상향되면서 공개시설이 없는 것으로 확인되어 3년 연속으로 자료를 공개한 지역이 71곳에 불과하였다.





지자체 운영관리 실태 분석 
공개데이터에서 확인되는 문제의 원인을 파악하고자 데이터 이슈의 발생 빈도가 높은 4개 지자체 15개 공공시설의 관계자 18인(재정공시 담당자, 부서 담당자, 시설 담당자)을 대상으로 현장조사 (심층인터뷰)를 실시하였다.

• 데이터 누락 원인: 작성 기준 부재와 담당자 인사이동

재정공시 편람 및 공개안내서에는 관리인력(인력 범위, 복합시설 작성원칙 등)에 대한 세부적인 작성기준이 부재하여, 지자체와 담당자마다 관리인력 작성에 대한 판단 기준이 상이한 것으로 확인되었다. 담당자에 따라 상이한 기준으로 관리인력 항목을 작성하게 되면서 관리인력이 동일한 시설이어도 연도별 차이가 발생하고 있었다.

• 데이터 변경 원인: 작성 기준 모호, 담당자 이해도 상이

행정안전부의 공개안내서에 건립일에 대한 정의와 세부 기준이 기재되어 있지 않아 담당자마다 상이하게 이해하며, 이로 인해 동일 시설이라도 시점별로 건립일이 상이하게 공개되는 것이 확인되었다. 

• 데이터 오류 및 오기입 의심 원인: 집계가 불가능 여건 및 환경

연간 이용인원 항목은 정확한 인원 산정이 불가한 시설이 많았으며, 무료로 운영되는 시설 대부분은 이용인원 집계가 거의 이루어지지 않는 것으로 나타났다. 다시 말해, 전체 이용인원을 정확히 집계할 수 있는 환경을 갖추지 못한 시설이 다수이며, 일일 이용인원을 확인할 수 있는 일부 데이터에 기초하여 계략적으로 추정하고 있었다.

• 공개대상 기준 미반영 원인: 담당자 인사이동과 인계인수 미흡

공개기준 미반영은 담당자 인사이동이 주된 원인으로 작용하였고, 재정공시 담당자의 검토 한계, 공개제도에 대한 부서(위탁관리 포함) 및 시설 담당자의 낮은 인지도 또한 문제로 나타났다. 회계 결산 시기와 인사이동 시기가 겹쳐 후임자가 업무를 놓치는 경우가 발생하며, 담당자 역량에 따라 상이할 수 있으나 부서 담당자가 자료를 제출하지 않아도 최종 확인이 어려워 공공시설 운영현황 자료가 누락되고 있었다.



공공시설 운영현황 공개제도 개선 방안

공개데이터 이슈 진단과 지자체 운영관리 실태분석 결과에 시급성과 중요도를 고려하여 공개제도 개선을 위한 기본 방향은 공개 정보의 신뢰도 확보, 내실 있는 운영현황 정보 제공, 시설 활성화 및 운영 효율화로 구분하여 단계적으로 추진이 필요하다.

• 공개 정보의 신뢰도 확보

공공시설 운영현황 공개자료의 문제점 및 자치단체 운영관리 실태분석 결과를 토대로 공개항목 누락, 데이터 오류 등이 최소화되도록 개선함으로써 정확한 정보가 공개되어 공개제도의 신뢰도를 향상하는 방안으로 1)재정공시 편람 개선과 2)담당자 역할 및 검토 단계 마련이 필요하다. 
1)재정공시 편람 개선을 위해서는 ①범주 체계 개선, ②공개항목 추가·보완, ③작성 기준 및 설명 제시가 요구된다. 현재는 시설현황과 운영현황으로만 구분되는데, 운영 현황 범주에서 많은 내용을 다루고 있어 직관적 해석에 한계가 있다. 따라서 운영관리 및 이용자 현황과 자산가치 및 수익현황으로 구분하여 이용자의 공개정보 이해도를 향상할 필요가 있다. 



공개항목을 추가하거나 기준을 보완함으로써 데이터 의미를 명확히 전달하는 것도 필요하다. 개관일 항목을 추가하여 건립일과 혼용 사용하는 문제를 방지하고, 준공(건립) 이후 내실 있게 준비가 이루어지고 있는지 판단 기준으로 활용하는 방안이 요구된다. 더불어 공개항목 작성에 대한 설명이 부족하거나 기준이 제시되지 못하여 발생하는 데이터 오류와 오기입을 최소화하여 시설명이 변경된 경우 기존 시설명을 병기하거나 건립일은 준공일과 개관일과 혼용하여 사용하지 않도록 개선이 요구된다.



2)담당자 역할 및 검토 단계에서는 ④자치단체 담당자 역할 부여와 ⑤자료 확인 및 검토 절차가 마련되어야 한다. 현행 운영매뉴얼에는 권한과 업무의 흐름 중심으로 정리되어 지자체 담당자의 역할이 제외되어 있다. 따라서 시설담당자, 부서담당자, 재정공시담당자로 구분하여 명확하게 역할을 부여하는 기준이 필요하다. 또한 공개항목의 오류, 누락 및 오기입을 최소화하기 위해서는 공개안내서가 지자체에 배포된 이후 업무 특성에 따라 담당자를 지정하는 절차를 도입하고, 지방재정 관리시스템 작성 시 검토해야 할 사항을 구체적으로 제시한 자료를 마련하여 데이터 신뢰도를 향상하여야 한다.

• 내실 있는 운영현황 정보 제공 

공개제도의 목적 및 도입 취지를 감안하여 공개대상 및 시설유형을 점진적으로 확대하고, 공공시설의 유형별 특성을 감안하여 내실 있는 운영현황을 자세히 알릴 수 있도록 공개항목에 대한 차등화 유도가 필요하여 3)공개대상 기준 및 유형 확대와 4)시설 유형별 특성 및 노후도 고려가 요구된다.

3)공개대상 기준 및 유형 확대에서는 ⑥공개대상 기준 확대, ⑦시설 유형 확대 및 복합시설 내용 구체화, ⑧기존 데이터 연계 및 고도화가 병행되어야 한다. 2021년부터 공개대상 기준이 100억 원씩 상향되면서 공개 지자체와 시설 수가 절반 이하로 감소하였다. 제도 도입 취지인 예산 낭비 방지와 효율적 관리를 도모하기 위해서는 기준을 낮추어 공개대상을 확대하여야 한다. 모호하게 정의된 기타시설 유형의 분류 체계는 보다 명확히 정립하고, 복합시설에 대한 작성 기준도 구체화하여야 한다. 현재는 ‘그 밖에 주민편의, 안전을 위한 공공시설’로 제시되어 있어 관계 법령 기준을 적용하고 있는 문화시설, 체육시설, 복지시설과 다르다. 동일한 유형임에도 담당자에 따라 제외되는 문제를 개선해야 하며, 복합시설의 경우 대표적인 유형을 예시로 제시하고 작성 기준을 구체화해야 한다. 또한 기존 데이터 플랫폼과 연계함으로써 고도화하는 방안도 요구된다. 건축면적, 토지면적, 준공일 등은 건축물대장과 연계하고, 공유재산대장과 연동하여 관리함으로써 반복되는 오류 및 오기입을 개선해야 한다.

4)시설 유형별 특성 및 노후도 고려를 위해서는 ⑨시설 유형별 특성 반영 및 ⑩시설 개선 시 건립비용이 분리되어야 한다. 현재는 시설 유형과 관계없이 동일한 공개항목으로 구성되어 내실 있는 운영현황 파악이 어렵다. 도서관은 도서 구입비 대비 대출 도서량, 연간 이용인원 대비 대출도서 수를 공개하고, 체육시설은 지역 인구수 대비 등록회원 수, 운영 프로그램 수, 대관일 등을 공개하여 내실 있는 운영 여부를 파악할 수 있도록 개선하여야 한다. 노후화된 공공시설에서 리모델링과 증축이 확대되고 있으나 건립비용에 합산하여 작성하도록 규정되어 있어 자산가치 변동현황에서 다수의 오류가 발생하므로 분리하여 관리하는 방안이 요구된다. 데이터 축적 시 공공시설 노후화에 따른 증축 및 리모델링 비용 산정을 위한 기초 데이터로도 활용이 가능할 것이다. 

• 시설 활성화 및 운영 효율화

누구나 공공시설 운영현황 정보를 제공받아 보다 편리하게 시설을 이용할 수 있도록 지원하여 활성화를 유도하는 한편, 지자체는 일상생활에서 시민들이 삶의 질 향상을 체감할 수 있도록 운영관리의 질적 향상을 도모하여야 한다. 이를 위해서는 5)공공시설 정보 제공 및 공유 확산과 6)우수사례 홍보 및 데이터 활용이 요구된다.

5)공공시설 정보 제공 및 공유 확산을 실현하기 위해서는 ⑪공공시설 정보 공유 환경 구축과 ⑫지방재정 365 공개형태에 대한 개선이 이루어져야 한다. 다수의 지자체는 홈페이지의 고시· 공고나 재정공시 항목에서만 자료를 제공하며, 대부분 시설별 공개항목을 리스트로만 관리하고 있다. 활성화를 위해서는 이 외에도 위치정보, 시설연락처, 운영 프로그램 현황 등 정보 접근성을 향상시키고, 중장기적으로 공유재산 정보 공유 플랫폼을 구축하여 관리하는 방안이 요구된다. 지방재정365의  자료제공  형태는  연도로만  공개하고  있어  특정  지자체나  시설별로  시계열 정보 취합이 불가능하다. 시계열 조회 및 검색이 가능하도록 공개방식과 관리형태를 개선하고, 공개데이터를 시각화하여 제공될 수 있도록 보완이 필요하다.
마지막으로  6)우수사례  홍보  및  데이터  활용을  위하여  ⑬우수시설에  대한  포상과  홍보와 ⑭공공시설 데이터 연계 및 활용이 요구된다. 제도 도입 초기에는 성공적인 정착과 지속적인 시행을 위해 우수사례에 대한 포상 계획을 발표하였으나 최근 수상실적은 확인이 되지 않는다. 전년도 대비 운영비용을 감축하거나 이용인원이 증가하여 활성화된 시설은 인센티브를 부여하고 우수사례로 홍보하는 등 이용률 제고 및 활성화 유도가 필요하다. 공개제도를 통해 축적된 데이터를 활용하여 양질의 공공시설 조성 및 운영관리에 활용할 수 있도록 선순환구조를 마련하여야 한다. 단순히 운영현황 정보 공개에 그치는 것이 아니라 축적된 데이터를 기반으로 신축이나 리모델링 시 예산 배분의  우선순위로  활용하고,  장기적으로  생애이력관리시스템·국가에너지통합관리시스템과 연계하여 공공시설의 생애주기 전 단계를 통합하여 관리하는 방안도 필요하다.

1)    자산가치 변동현황은 감가상각비, 감가상각누계액, 장부가액, 내용연수 항목으로 구성 

• 여규동. (2020). 지방자치단체 공공시설 운영현황 분석과 시사점. 지방자치 정책브리프, 제97호, 1-5.
  
• 행정안전부. (2015). ’16년부터 지방자치단체 공공시설 운영현황 전면 공개. 9월 24일 보도자료.
• 행정안전부. (2021). 2021 지방자치단체 재정공시 편람. 
• 행정안전부. (2022). 2022 지방자치단체 재정공시 편람. 
• 행정안전부. (2023a). 지방자치단체 공공시설 운영현황 공개안내. 행정안전부 내부자료.
• 행정안전부. (2023b). 2023 지방자치단체 재정공시 편람.